М.С. Саликов,
первый проректор, заведующий кафедрой конституционного права Уральской государственной юридической академии, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор,

А.Н. Мочалов,
доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук

1 февраля 2014 года вступил в силу ряд изменений в Основы законодательства РФ о нотариате (далее – Основы)¹, введенных Федеральным законом от 21.12.2013 г. № 379-ФЗ². В частности, в новой редакции была изложена статья 31 Основ «Органы Федеральной нотариальной палаты». Теперь, согласно этой редакции, «для участия в собрании представителей нотариальных палат (высший орган управления Федеральной нотариальной палаты. – Авт.) каждая нотариальная палата направляет своего представителя, который имеет количество голосов, равное количеству нотариусов – членов соответствующей нотариальной палаты <…>. Решения собрания представителей нотариальных палат принимаются простым большинством голосов (50 процентов плюс один голос), которые имеют участвующие в собрании представители». Прежняя редакция этой статьи содержала рамочное регулирование и исходила из возможности самостоятельного установления Федеральной нотариальной палатой России (далее – ФНП) принципов и порядка созыва и проведения Собрания представителей региональных нотариальных палат, в том числе порядка голосования и определения его результатов. Детальное регулирование в данной части осуществлялось Уставом ФНП. Положения пунктов 8.4, 8.9 Устава определяют, что решения на Собрании представителей принимаются квалифицированным большинством голосов (55%) от числа зарегистрированных представителей, при этом представительство каждой нотариальной палаты осуществляется одним лицом. То есть любому представителю нотариальной палаты субъекта РФ принадлежал один голос. Новая редакция статьи 31 Основ закрепляет – теперь уже на законодательном уровне – новый принцип: каждый представитель имеет число голосов, равное количеству нотариусов – членов соответствующей нотариальной палаты.

Нотариальные палаты субъектов РФ оказались в неравном положении. Разрыв между числом голосов, имеющимся у представителей отдельных нотариальных палат, будет достигать 116 (!) раз. В частности, представитель от нотариальной палаты города Москвы будет иметь 697 голосов, в то время как представитель Нотариальной палаты Чукотского автономного округа – только шесть.

Пропорциональный принцип голосования в большей степени характерен для корпоративных отношений, так, например, он используется при проведении общих собраний участников (акционеров) хозяйственных обществ, где уставный капитал разделен на доли. Пропорциональное голосование обеспечивает баланс интересов держателей крупных долей с одной стороны и «миноритариев» – с другой, учитывая, что степень влияния каждого из таких участников или акционеров на принимаемые в организации решения должна быть тем выше, чем больше доля в капитале и соответственно выше материальный интерес и связанные с его реализацией риски. В корпоративных отношениях это приводит к тому, что миноритарии объективно становятся слабой стороной. Конституционный Суд РФ признал, что решения, принимаемые для «общего для акционерного общества блага» (т.е. по сути отражающие интересы крупных акционеров), вполне могут вступать в противоречие с интересами миноритарных акционеров, что не должно рассматриваться как безусловное ущемление прав последних³. По аналогии с хозяйственными обществами в нотариальном сообществе могут появиться держатели «крупных пакетов» и «миноритарии». Так, представитель от нотариальной палаты города Москвы обладает количеством голосов, составляющим почти десятую часть от общего количества всех голосов (9,12%), Московской области – порядка 5%, Санкт-Петербурга – 4%. В то же время доля голосов представителя Нотариальной палаты Чукотского автономного округа ничтожно мала – 0,08%, представителя Нотариальной палаты Еврейской автономной области – 0,14, Магаданской области – 0,18, Республики Тыва и Республики Алтай – по 0,2%. Доли 49 нотариальных палат (что составляет 60% от общего числа нотариальных палат) составляют менее 1% каждая.

Сумма голосов представителей пяти крупнейших нотариальных палат дает в совокупности почти четверть от общего числа голосов. Большинство голосов даже при условии полной явки может быть обеспечено голосами представителей 18 крупнейших нотариальных палат (из 82), т.е. всего порядка 22% от общего числа нотариальных палат в России. При этом голоса представителей подавляющего большинства нотариальных палат (78%) могут оказаться потерянными. Данные соотношения свидетельствуют о неравновесии голосов и об открывающейся возможности для доминирования в ФНП крупнейших по численности нотариальных палат с нивелированием роли небольших нотариальных палат, но количество которых, тем не менее, составляет абсолютное большинство.

Также новый принцип голосования открывает возможности для консолидации голосов по географическому признаку. В частности, почти половину от общего числа голосов (47,7%) будут образовывать голоса, поданные представителями нотариальных палат субъектов Федерации, расположенных в Центральном и Приволжском федеральных округах. Причины, которые диктовали бы потребность именно такого принципа голосования в ФНП, до конца не ясны. Интерес региональных палат, связанный с членством в ФНП, не дифференцируется и не обусловлен повышенными рисками или более выраженным экономическим либо иным законным интересом какой-либо из палат-членов. Кроме того, законодательство о нотариате исходит из равного статуса всех нотариальных палат, образованных в субъектах Федерации, с учетом поставленных перед ними задач, их прав и обязанностей.

С точки зрения конституционного права, данная законодательная новелла вызывает ряд вопросов, связанных, прежде всего, с тем, насколько новый порядок голосования в ФНП отвечает принципам демократического и федеративного государства, а также насколько допустимым и оправданным является такое регулирование, представляющее собой по сути ограничение законодательно закрепленного принципа самоуправления нотариального сообщества. В настоящей статье будет рассмотрен вопрос о соотношении внутренней организации нотариального сообщества и федерализма.

Принцип федеративного государства закреплен в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя. По своему смыслу и содержанию он относится, прежде всего, к территориальной организации государства, а также к отношениям между органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Вместе с тем представляется, что принцип федерализма применим и к организации нотариата. Это обусловлено, во-первых, особой публичной ролью нотариата и его органов и, во-вторых, законодательно установленной в соответствии с Конституцией структурой нотариального сообщества.

В статье 1 Основ устанавливается, что «нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации». Из названного положения усматривается, что:

— система нотариата образована и функционирует в соответствии с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и Основами. О нотариате как институте содержится упоминание непосредственно в тексте Конституции РФ, в частности, пункт «л» части 1 статьи 72 относит нотариат к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

— задачей нотариата является обеспечение защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. К этому следует добавить, что нотариат – одна из форм реализации конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь;

— нотариальные действия осуществляются непосредственно от имени государства – Российской Федерации.

Нотариальная деятельность является не просто одним из видов экономической деятельности. Доктрина латинского нотариата и мировая практика его функционирования исходят из особой публично-правовой роли нотариусов. Так, Ж.-Ф. Пиепу и Ж. Ягр отмечают, что «основная функция нотариуса – придание аутентичности, т.е. удостоверение подлинности актов и соглашений, которые ему представляются. Именно поэтому государство передает ему, выступающему в качестве публичного должностного лица, часть своих властных полномочий <…>. Нотариус не является государственным служащим, и государство не несет ответственности за его действия. Он уполномочен государством»⁴.

В Резолюции Европейского парламента от 18.01.1994 г. «Нотариат в Европейском Сообществе»⁵ также говорится, что «деятельность нотариуса характеризуется передачей ему государством части своей верховной власти, в частности для обеспечения возможности предоставления населению услуг по составлению договоров, удостоверению их законности, приданию им исполнительной и доказательственной силы <…>. Нотариальная деятельность является независимой и осуществляется публично в форме свободной профессии, <…> но под контролем государства или органа, действующего на основании устава и наделенного соответствующими полномочиями от имени государства». Речь в данном случае идет об органах нотариального сообщества, которые действуют на основе принципа самоуправления, характерного для большинства некоммерческих организаций, но при этом наделяются определенными задачами и функциями непосредственно государством путем закрепления соответствующих норм в законодательстве.

На это, в частности, обратил внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении от 19.05.1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»⁶. В документе содержится правовая позиция, сохраняющая свою силу, согласно которой «публично-правовое предназначение нотариальных палат проявляется, прежде всего, в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей <…>. Нотариальные палаты выполняют и другие специфические публично значимые задачи <…>. Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции Российской Федерации».

В дальнейшем, опираясь на данную правовую позицию, Конституционный Суд РФ указал на кардинальные отличия нотариата от другого схожего негосударственного правозащитного конституционного института – адвокатуры, отметив, что «установление единого механизма правового регулирования применительно к адвокатуре и нотариату нельзя признать обязательным», поскольку «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате закрепляют в статье 1, что нотариальные действия совершаются от имени Российской Федерации, то есть подчеркивают публично-правовые характеристики нотариальной деятельности, которая от адвокатской деятельности отличается, в том числе, по форме и основаниям бесплатного юридического обслуживания граждан»⁷.

Европейский суд по правам человека также выработал вполне определенную правовую позицию относительно статуса нотариальных палат, схожую с приведенной выше: «Данные органы выполняют важные публичноправовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц. В связи с этим их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они, тем не менее, интегрированы в государственную структуру» (Решение ЕСПЧ от 3.04.2001 г. по вопросу приемлемости жалобы № 44319/98 «Ольга Валентиновна Романовская против Российской Федерации»)⁸.

Эту позицию можно распространить и на Федеральную нотариальную палату как высший орган нотариального сообщества, учрежденный в соответствии с федеральным законом и наделенный государством публичноправовыми задачами и функциями. Полномочия ФНП, предусмотренные Основами, осуществляются в отношении всех без исключения нотариальных палат, а представительские полномочия – от имени всех нотариальных палат, а не какой-либо их части, что предполагает необходимость в определенных демократических процедурах в организации нотариального сообщества, обеспечивающих легитимность решений ФНП, принятых в пределах ее полномочий, установленных федеральным законом.

Кроме того, ФНП в силу закона осуществляет важные правотворческие функции, в частности, совместно с Минюстом определяет порядок прохождения стажировки нотариусами (статья 2 Основ), утверждает положения о квалификационной и апелляционной комиссиях (статья 4 Основ), утверждает Правила нотариального делопроизводства (статья 9 Основ), устанавливает порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, порядок определения количества должностей нотариусов, порядок проведения конкурса (статья 12 Основ), порядок передачи документов, хранящихся у нотариуса, полномочия которого прекращаются, другому нотариусу (статья 12 Основ), порядок изменения территории деятельности нотариуса (статья 13 Основ). Данные акты носят нормативный характер, а их действие выходит за пределы внутрикорпоративного регулирования, поскольку распространяется на всю территорию Российской Федерации и не ограничено заранее определенным кругом лиц. Нормативно-правовые акты, в принятии которых участвует ФНП, являются, таким образом, частью правовой системы Российской Федерации в целом.

Указанные полномочия свидетельствуют о важной роли ФНП не только во внутренней организации нотариального сообщества и обеспечении деятельности нотариусов, но и в целом в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Передача государством отдельных полномочий негосударственному субъекту – ФНП, полномочий, изначально являющихся по своей природе государственными, не означает исключения соответствующей деятельности из публично-правовой сферы и прекращения действия в отношении этих полномочий конституционных принципов осуществления публичной власти. Напротив, это обусловливает необходимость учета в деятельности ФНП и нотариальных палат конституционных принципов, распространяющих свое действие на сферу публично-властных отношений.

Осуществление нотариальными палатами и ФНП отдельных функций публичной власти и их интегрированность в государственную структуру означают, что принцип саморегулирования в деятельности палат имеет определенные ограничения, обусловленные публично-правовыми функциями и устанавливаемые в законе. Поскольку ФНП и нотариальные палаты, осуществляя функции публичной власти, в определенной степени «замещают» собой государство, представляется, что на них в соответствующей части должны распространяться те же конституционные принципы, на которых строятся отношения в системе государственной власти, в той мере, в какой данные принципы служат гарантиями реализации прав человека и гражданина в соответствующей сфере деятельности.

Публично-правовая роль нотариата и нотариальных палат обусловлена, прежде всего, тем, что деятельность нотариусов и органов нотариального сообщества напрямую связана с реализацией и защитой прав и свобод человека и гражданина, в первую очередь – гарантированного государством права на квалифицированную юридическую помощь. В связи с этим органы нотариального сообщества также должны быть организованы таким образом, чтобы наиболее эффективно решать поставленные перед ними задачи, обусловленные конституционной целью соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Согласно статье 24 Основ нотариальная палата образуется в каждом субъекте Российской Федерации. Другими словами, при структурировании нотариального сообщества законодатель исходит именно из федеративной структуры государства, связав тем самым институт нотариата с федеративным устройством РФ. Безусловно, законодатель имел возможность избрать другие варианты территориальной организации нотариального сообщества: например, предусмотреть необходимость формирования нотариальных палат не в субъектах Федерации, а в федеральных округах или в иных специально образованных территориях (подобно округам, в которых действуют арбитражные суды округов, избирательным округам, военным округам и т.д.), либо вообще отказаться от двухуровневой структуры и обязать всех нотариусов непосредственно состоять в ФНП. Однако сложившийся и отраженный в Основах подход, согласно которому нотариальные палаты образуются именно в субъектах Российской Федерации, не является случайным: он логически и с необходимостью следует из закрепленных в Конституции РФ (пункты «б», «л» части 1 статьи 72) норм, согласно которым нотариат, равно как защита прав и свобод человека и гражданина, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что в каждом субъекте Российской Федерации, исходя из интересов его населения, могут существовать те или иные особенности организации нотариальной деятельности (не затрагивающие при этом сами процедуры совершения нотариальных действий).

В подтверждение данного тезиса следует указать, что в ряде субъектов РФ приняты законы, направленные на регулирование в сфере нотариата. Так, в законе Воронежской области от 12.06.1997 г. № 6-II-ОЗ «О нотариате» устанавливаются требования к внешнему оформлению нотариальных контор, определяется правовой режим нотариальных округов и территориальных зон по обслуживанию наследственных дел («наследственных зон»), регулируется статус квалификационной комиссии. В законе города Москвы от 19.04.2006 г. № 15 «Об организации и деятельности нотариата в городе Москве» даются определения ряда понятий («нотариальная контора», «деятельность нотариата» и др.), содержатся требования, касающиеся режима работы нотариальных контор (указано, что он определяется Правительством Москвы), помещений нотариальных контор, регулируется определение числа стажеров нотариусов. Закон Республики Башкортостан от 13.07.1993 г. № ВС-18/11 «О нотариате» регулирует статус квалификационной и апелляционной комиссий, особенности финансового обеспечения деятельности нотариусов. Все три из приведенных в качестве примера закона регулируют статус региональных нотариальных палат, закрепляют их полномочия, в том числе контрольные. ФНП, в свою очередь, является органом нотариального сообщества, объединяющим в соответствии с Основами региональные нотариальные палаты. Отношения между двумя уровнями органов нотариального сообщества строятся не на началах субординации, а «снизу вверх», что также вписывается в федеративный контекст. При этом во взаимоотношениях с ФНП, в том числе участвуя в деятельности ее органов, нотариальные палаты субъектов РФ выступают не только как члены некоммерческой организации (ФНП), реализующие частный внутрикорпоративный интерес, но и как публичные образования, представляющие в целом систему нотариата, сложившуюся в конкретном субъекте РФ и учитывающую региональные особенности и соответствующее региональное законодательное регулирование.

В свою очередь, решения, принимаемые ФНП, в равной степени распространяются на все субъекты Российской Федерации, независимо от количества нотариусов в соответствующем субъекте. Сами Основы, несмотря на новую редакцию статьи 31, продолжают определять ФНП не как организацию, объединяющую нотариусов, но как организацию, объединяющую нотариальные палаты. В таких условиях никто из членов ФНП не должен находиться в явно подчиненном или второстепенном положении по отношению к другим членам при том, что статус всех членов ФНП – нотариальных палат, определенный федеральным законом, является одинаковым и не допускает какой-либо дискриминации, обусловлен одинаковой публично-правовой ролью нотариальных палат, не зависящей от числа состоящих в каждой из них нотариусов.

Данная основанная на Конституции РФ двухуровневая структура организации нотариального сообщества и регулирования нотариальной деятельности в контексте проанализированной выше конституционной роли нотариата свидетельствует о том, что российский нотариат, будучи вписанным в систему публичных отношений, также встроен в федеративное устройство РФ подобно государственным органам, что выглядит вполне логичным. Каким образом федеративное устройство России должно отражаться в структуре нотариального сообщества и деятельности ФНП? В современных исследованиях федеративный принцип обычно определяется как «сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» (Д. Дж. Элазар)⁹. Российские ученые во многом продолжают данную традицию в понимании федерализма и также обращают внимание на роль конституционного соучастия, согласия, договоренности, сотрудничества. Так, И.А. Умнова замечает, что «любая федерация по своей сути самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления»¹⁰.

С этим подходом тесно связано и выделение таких специфических признаков федеративного государства, как участие субъектов Федерации в формировании федеральной воли, учет интересов субъектов при принятии общегосударственных решений. В частности, в числе признаков субъектов Российской Федерации А.Н. Кокотов называет то, что «интересы субъектов Федерации представлены на федеральном уровне»¹¹. Аналогичный признак субъектов Федерации выделяет и А.Н. Чертков: «Законодательно установленное право субъекта федерации участвовать в делах федерации»¹². В этом же русле рассуждает С.А. Авакьян: «В наши дни демократия государственного руководства предполагает умеренность и оправданность в централизации власти, а гарантией того, что централизованная власть не превратится в авторитаризм, является участие мест в формировании решений центра. Причем участие независимое…»¹³.

Такая позиция прослеживается и в решениях Конституционного Суда РФ: «Федеративные отношения в силу своей природы не допускают реализацию федеральными органами власти принадлежащих им по предметам совместного ведения полномочий без соотнесения с интересами субъектов Российской Федерации и местом их органов в системе публичной власти»¹⁴.

Участие субъектов Федерации в решении публичных дел на федеральном уровне посредством конституционного соучастия на основе согласия и сотрудничества можно охарактеризовать как одну из неотъемлемых черт федеративного государства, в том числе Российской Федерации. Представляется, что применительно к организации нотариального сообщества сказанное можно интерпретировать следующим образом: ФНП должна обладать такой структурой управления, которая отражала бы федеративную модель организации нотариального сообщества и позволяла бы эффективным образом учитывать позиции каждой из 82 региональных нотариальных палат.

Другой неотъемлемой чертой российского федерализма является равноправие субъектов Российской Федерации, закрепленное в статье 5 Конституции РФ в качестве одного из конституционных принципов федеративного устройства. С.М. Шахрай отмечает: «Закрепленное в Конституции равноправие субъектов РФ предполагает их политико-правовую равноценность <…>. Конституционный принцип равноправия субъектов РФ выражается также в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ»¹⁵.

В Основных положениях региональной политики Российской Федерации, утвержденных в соответствии со статьей 80 Конституции РФ Указом Президента РФ от 3.06.1996 г. № 803¹⁶, в качестве одного из важнейших положений региональной политики называется «обеспечение действия принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов Российской Федерации, соблюдения прав и интересов субъектов Российской Федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти».

Публичная роль нотариата диктует необходимость распространения данного подхода на организацию нотариального сообщества. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации находит в этом случае свое выражение в равноправии и равноценности региональных нотариальных палат – в отношениях как между собой, так и с ФНП. Закон признает равенство их статуса в плане объема и характера полномочий, но по какой-то причине делает теперь исключение из принципа равноправия, когда речь заходит о числе голосов на собрании представителей. Новый способ организации голосования в ходе проведения Собрания представителей нотариальных палат, по нашему мнению, не соответствует принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Разница в числе голосов в 100 раз и более между представителями отдельных нотариальных палат ставит их в исключительно неравное положение, фактически лишая голоса значительной части палат какого-либо веса.

Подобная ситуация не типична для федеративных государств, в которых действует система латинского нотариата. Так, в соответствии с пунктом 1 параграфа 86 Закона Германии от 24.02.1961 г. «О нотариате»¹⁷ «на собрании представителей [Федеральной нотариальной палаты] каждая нотариальная палата обладает одним голосом». Исключение составляет только один случай, указанный в параграфе 65, когда нотариальная палата имеет число голосов, соответствующее количеству округов высших земельных судов или их частей.

В нашей стране новый порядок поставит значительную часть нотариальных палат не только в неравное, но и в подчиненное положение по отношению к крупным нотариальным палатам, которые, составляя абсолютное меньшинство, в процессе голосования, тем не менее, будут оказывать решающее влияние на принимаемые решения и посредством этого в определенной степени получат возможность оказывать влияние на деятельность остальных региональных палат. Такая ситуация несовместима не только с конституционным принципом федерализма и равноправия субъектов РФ, но и с вытекающим из Основ принципом равного правового статуса нотариальных палат субъектов РФ.

Здесь будет уместным задать вопросы: насколько далеко может зайти законодатель, регламентируя внутреннюю деятельность формально самоуправляемой негосударственной некоммерческой организации, коей является ФНП? И из каких соображений должен исходить законодатель при осуществлении такого регулирования?

Конституционно-правовая природа нотариальных палат, включая Федеральную нотариальную палату, исходя из их места в системе публично-властных отношений, имеет двоякий характер. С одной стороны, органы нотариального сообщества являются основанными на принципе самоуправления некоммерческими организациями, не входящими в структуру органов государственной власти. Самоуправляемый характер деятельности органов нотариального сообщества является результатом реализации таких конституционных прав и свобод, как свобода экономической деятельности (статья 8 Конституции РФ), право на свободное использование своих способностей и имущества для незапрещенной законом деятельности (статья 34 Конституции РФ), право на объединение (статья 30 Конституции РФ) и др. С другой стороны, нотариальным палатам присущи публичные функции, изначально принадлежащие государству, но которые реализуются через осуществление ими определенных полномочий, в том числе правотворческих и контрольных, переданных государством на основе закона. Связано это с тем, что нотариат, как уже было отмечено выше, является частью механизма обеспечения конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, в том числе гарантии государственной защиты прав и свобод (статья 45 Конституции РФ), гарантии квалифицированной юридической помощи (статья 48 Конституции РФ), гарантии права наследования (часть 4 статьи 35 Конституции РФ), гарантии запрета использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (часть 2 статьи 50 Конституции РФ) и ряда других.

Это обстоятельство обусловливает определенные изъятия из принципа самоуправления в деятельности нотариальных палат: отдельные аспекты их деятельности, имеющие публичное значение, регулируются императивными нормами законов. Однако, как следует из обозначенной правовой природы нотариата, законодатель осуществляет детальное регулирование деятельности нотариальных палат прежде всего как публичных образований. Именно с этим связан их особый правовой статус как некоммерческих организаций. В отношении всех частноправовых и внутрикорпоративных аспектов деятельности палат сохраняет свое действие закрепленный в Основах принцип самоуправления (статья 29 Основ). Поскольку нотариальные палаты в силу федерального закона являются негосударственными некоммерческими самоуправляемыми организациями, любое вмешательство в их деятельность со стороны государства (в том числе и в процессе правотворчества) возможно лишь в той мере, в какой это обусловлено публично значимыми функциями нотариата и направлено на достижение публичных целей и задач, поставленных перед нотариатом.

С конституционно-правовой точки зрения, такое вмешательство законодателя в деятельность самоуправляемой организации является ограничением перечисленных выше конституционных прав и свобод, лежащих в основе правового статуса ФНП. Тем не менее, как следует из части 3 статьи 55 Конституции РФ, ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, то есть в конституционно значимых публичных целях. При этом вводимые законом ограничения должны быть справедливыми и соразмерными тем целям, ради которых они вводятся¹⁸. Конституционный Суд РФ особо подчеркивает, что «цели ограничения прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально оправданы, а сами ограничения – адекватными этим целям и отвечающими требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; недопустимо искажение в ходе правового регулирования самого существа конституционного права или свободы; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод»¹⁹.

В соответствии со статьей 18 Конституции РФ смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти определяются правами и свободами человека и гражданина, провозглашенными высшей ценностью. С учетом этого предполагается, что специальное законодательное регулирование деятельности нотариальных палат, представляющее собой по сути изъятие из принципа самоуправления, одновременно должно:

а) быть обусловлено конкретными конституционно значимыми публичными целями и задачами, в частности, гарантированием конституционного права человека на квалифицированную юридическую помощь, оказываемую нотариусами, и права на защиту его прав и свобод, осуществляемую в ходе нотариального производства;

б) соответствовать конституционным принципам организации публичной власти, поскольку нотариат, оставаясь самостоятельным по отношению к органам государственной власти институтом, в то же время выполняет публичные функции от имени государства и тем самым интегрирован в систему публично-властных институтов.

В противном случае регулирование деятельности органов нотариального сообщества на уровне закона лишается смысла, не может быть признано оправданным и должно рассматриваться как необоснованное вторжение государства в сферу частных интересов и нарушение принципа самоуправления.

Какова конституционно значимая цель «проникновения» законодателя в сферу внутренней организации нотариального сообщества в данном случае? Почему вопрос о порядке голосования на собрании представителей нотариальных палат, находившийся прежде в поле самоуправления самой ФНП, получил потребность в законодательном закреплении, при этом без учета федеративной природы Российского государства? Защищался ли при этом какой-то публичный интерес? Ответы на поставленные вопросы можно было бы получить из Пояснительной записки к данному законопроекту, в которой должна описываться его концепция. Однако сделать это вряд ли удастся. И в этом состоит еще одна проблема, связанная с рассматриваемой новеллой.

Проект федерального закона, которым были внесены рассматриваемые изменения в Основы законодательства РФ о нотариате (законопроект № 249606-5, зарегистрирован в Государственной Думе РФ 1 сентября 2009 г.), изначально имел наименование «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования секьюритизации финансовых активов)», а предмет его правового регулирования находился в ведении Российской Федерации (в частности, предлагаемые изменения касались гражданского законодательства – пункт «о» статьи 71 Конституции РФ, установления основ федеральной политики в области экономического развития – пункт «е» статьи 71 Конституции РФ, финансового, кредитного и банковского регулирования – пункт «ж» статьи 71 Конституции РФ). Как отмечалось в Пояснительной записке к законопроекту, «основной идеей и целью законопроекта является создание условий для осуществления секьюритизации финансовых активов на российском рынке капитала. Задачей законопроекта является создание эффективного правового регулирования процесса секьюритизации, обеспечивающего как привлечение в российскую экономику дополнительных финансовых ресурсов, так и расширение круга доступных для инвесторов ценных бумаг»²⁰. Изначально законопроект не предполагал изменения правового регулирования нотариальной деятельности: данный вопрос не вписывался в заявленную «основную идею и цель законопроекта».

Законопроект был принят в первом чтении 21 октября 2009 года. 14 февраля 2009 г. началась работа над поправками к нему. Срок представления поправок переносился, а рассмотрение законопроекта несколько раз откладывалось. Второе чтение законопроект прошел 10 декабря 2013 г., а через три дня, 13 декабря 2013 г., данный федеральный закон был принят в третьем чтении. Но ряд одобренных депутатами во втором чтении поправок, включая изменения в статью 31 Основ, фактически изменил содержание законопроекта. Редакция того же законопроекта, принятого во втором чтении и вышедшего в третье чтение, содержала уже регулирование, относящееся не только к ведению РФ, но и к совместному ведению Федерации и субъектов (в части, касающейся нотариата). При этом предусмотренные статьей 109 Регламента Государственной Думы РФ процедуры, необходимые для прохождения законопроектов по предметам совместного ведения (направление в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на них), не проводились, поскольку они осуществляются согласно Регламенту до начала рассмотрения соответствующего законопроекта. Примечательно, что в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на сайте Государственной Думы данный законопроект обозначен именно как законопроект в рамках ведения Российской Федерации, а не совместного ведения, тематический блок – «Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство».

Согласно части 1 статьи 118 Регламента Государственной Думы²¹ «при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости». При этом концепция законопроекта должна быть изложена в пояснительной записке к законопроекту (пункт «а» части 1 статьи 105 Регламента). По смыслу названных норм принятие законопроекта в первом чтении (части 1 статьи 119 Регламента) означает, в частности, утверждение его концепции. На основе толкования данных норм можно предположить, что утвержденная Государственной Думой концепция законопроекта, принятого в первом чтении, в процессе дальнейшей работы над поправками не может быть изменена. Это объясняется тем, что депутаты Государственной Думы, принимая законопроект в первом чтении, выступают от имени всего многонационального народа Российской Федерации, являющегося в силу статьи 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти, и выражают его волю. Кардинальное изменение концепции законопроекта после его принятия в первом чтении вне рамок конституционных процедур может под определенным углом зрения рассматриваться как отклонение от ранее выраженной воли российского народа.

Концепция данного законопроекта была изложена в Пояснительной записке к нему. Из содержания данного документа неизбежно следует, что регулирование нотариальной деятельности не имело никакого отношения к Концепции проекта федерального закона, внесенного 1 сентября 2009 года Правительством Российской Федерации и зарегистрированного за номером 249606-5. Эта концепция была утверждена Государственной Думой посредством принятия законопроекта в первом чтении (Постановление Государственной Думы от 21.10.2009 г. № 2689-5 ГД). Несмотря на это, ко второму чтению законопроект вышел с существенно видоизмененной (фактически новой) концепцией, не отраженной в пояснительной записке и которая не проходила обсуждения в пленарном заседании Государственной Думы в процедуре первого чтения (об изменении концепции свидетельствует также изменение наименования законопроекта, из которого исчезло упоминание о секьюритизации активов). Такой «прыжок» не предусмотрен ни Конституцией РФ, ни федеральными законами, ни Регламентом Государственной Думы, поскольку, очевидно, предполагается, что в рамках предварительно рассмотренной, обсужденной в первом чтении и утвержденной Государственной Думой концепции законопроекта он недопустим и невозможен в принципе, тем более что наличие в законопроекте регулирования, находящегося в совместном ведении Федерации и субъектов, требует направления текста законопроекта в региональные органы государственной власти.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ «при осуществлении своих законодательных полномочий Государственная Дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем не только прямо закрепленный статьями 104–108 Конституции Российской Федерации, но и вытекающий из иных ее положений, конкретизированных в Регламенте Государственной Думы, наличие которого рассматривается Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности (статья 101, часть 4). Необходимым процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка принятия федеральных законов является соблюдение Государственной Думой процедур законодательной деятельности, что отвечает существу подлинного народного представительства, поскольку гарантирует соответствие содержания федеральных законов свободному и осознанному волеизъявлению депутатов, призванных руководствоваться в своей деятельности принципами независимости и объективного выражения интересов избирателей, и тем самым в силу статей 3 (часть 2), 32 (части 1 и 2) и 94 Конституции Российской Федерации согласуется с целями народовластия и обеспечения участия граждан – через своих представителей – в управлении делами государства <…>. Нарушение Государственной Думой процедурных правил, вытекающих из Конституции Российской Федерации, позволяет констатировать отход от ее требований. Вместе с тем <…> для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, т.е. основаны непосредственно на предписаниях ее статей 104–108, <…> либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя, а следовательно – и представляемого им многонационального народа России»²².

В рассматриваемом случае воля законодателя и соответственно многонационального российского народа состояла в одобрении первоначальной Концепции проекта федерального закона, не предполагавшей каких-либо изменений в отношении деятельности ФНП. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, также выражающие волю соответствующей части народа Российской Федерации, оказались лишены возможности подготовки своих отзывов на законопроект, несмотря на то, что предмет регулирования находится в совместном ведении. Вопрос о том, может ли подобное нарушение законодательной процедуры привести к признанию закона неконституционным, остается открытым: подобная практика в деятельности Конституционного Суда РФ отсутствует. Представляется все же, что нарушение это является довольно существенным и в определенном смысле искажает существо законодательного процесса.

Стоит обратить внимание еще на одну немаловажную деталь: между вторым чтением (то есть моментом, когда данный законопроект стал затрагивать не только отношения секьюритизации активов, но и сферу нотариата) и третьим чтением (моментом, когда законопроект был принят в качестве федерального закона в окончательной редакции) прошло всего три дня. Могла ли за этот срок ФНП, деятельность которой напрямую затрагивалась Проектом закона, провести его экспертизу? Очевидно, что нет. Вместе с тем статья 30 Основ закрепляет такое полномочие ФНП, как «участие в проведении экспертиз проектов законов РФ по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью».

Подводя итог, стоит еще раз отметить, что публичный характер нотариальной деятельности и конституционная роль нотариата обусловливают тесную связь структуры нотариального сообщества с федеративной структурой Российского государства. Применение конституционного принципа федерализма к организации нотариального сообщества говорит в пользу именно равного, нежели пропорционального представительства нотариальных палат на собрании представителей в ФНП. Учитывая это, представляется, что каждая региональная нотариальная палата, выступая на федеральном уровне, должна иметь эффективную возможность на равных основаниях с другими палатами высказать свою позицию, в том числе путем голосования на собрании представителей. ФНП, в свою очередь, не должна лишаться предусмотренной законом возможности высказывать свою позицию при принятии федеральных законов в сфере нотариата. Пропорциональное представительство, введенное новой редакцией статьи 31 Основ, существенно ослабляет вес голосов относительно малочисленных нотариальных палат, но которые составляют подавляющее большинство, и фактически лишает нотариусов, объединенных в такие палаты, представительства на федеральном уровне.

 

¹ Российская газета. 1993. 13 мар. С послед. изм.

² Российская газета. 2013. 25 дек.

³ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона “Об акционерных обществах”, регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании ”Кадет Истеблишмент” и запросом Октябрьского районного суда города Пензы» // Рос. газета. 2004. 2 мар.

⁴ Пиепу Ж.-Ф., Ягр Ж. Профессиональное нотариальное право / Пер. с франц. М., 2001. С. 19, 117. Здесь и далее выделено авторами.

⁵ Journal officiel des Communautés européennes 44 du 14.2.1994, p. 36.

⁶ Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Российская газета. 1998. 28 мая.

⁷ Определение Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 г. № 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан С.В. Бирюковой, Е.А. Лепехиной, Т.И. Сопиной, Е.Е. Тимофеевой, А.Г. Цымбаренко и Г.Н. Шаншиевой на нарушение их конституционных прав положениями части четвертой статьи 22 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате и абзаца девятого статьи 22 Федерального закона от 2 ноября 2004 года “О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 1.

⁸ Решение Европейского суда по правам человека от 3.04.2001 г. по вопросу приемлемости жалобы № 44319/98 «Ольга Валентиновна Романовская против Российской Федерации» // Журнал российского права. 2001. № 8.

⁹ Элазар [Элейзер] Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.

¹⁰ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.; 1998. С. 18.

¹¹ Конституционное право России: Учебник для вузов / Под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. М.: 2010. С. 288.

¹² Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М.: 2009. С. 55.

¹³ Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

¹⁴ Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях” и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // Российская газета. 2013. 27 фев. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 9.01.1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 1998. 22 янв., и ряд других.

¹⁵ Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) (2-е издание, пересмотренное) / Под ред. В.Д. Зорькина. М.: 2011 // СПС «КонсультантПлюс».

¹⁶ Основные положения региональной политики Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 3.06.1996 г. № 803 // Российская газета. 1996. 11 июн.

¹⁷ Нотариат за рубежом: позитивный опыт / Центр нотариальных исследований: Материалы и статьи. Вып. 7. СПб., 2006. С. 263.

¹⁸ См. напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В.В. Баталова, Л.Н. Валуевой, З.Я. Ганиевой, О.А. Красной и И.В. Эпова» // Российская газета. 2010. 23 июл.

¹⁹ Постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2010 г. №14-П «По делу о проверке конституционности подпункта “а” пункта 1 и подпункта “а” пункта 8 статьи 29 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого» // Российская газета. 2010. 7 июл.

²⁰ См.: Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ / http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaN ew%29?OpenAgent&RN=249606-5&02

²¹ Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 1998. 25 фев. С послед. изм.

²² Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 г. № 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко».