А.М. Кальяк,
заведующий кафедрой теории государства и права,
международного права
Новосибирского юридического института (филиала)
Томского государственного университета, доцент,
кандидат юридических наук

 

Планируемое обновление законодательства о нотариате, как представляется, призвано не только обеспечить его актуальность с точки зрения изменений, произошедших за двадцатилетнюю историю России с момента принятия действующего закона, но и, безусловно, создать определенный «задел» на будущее с точки зрения пока еще нерешенных законодателем вопросов, непосредственно связанных с нотариатом. Одной из таких проблем является вопрос о правовой природе нотариальных актов.

Как пример, на территории Новосибирской области сложилась следующая ситуация: правоохранительные органы выносят постановления об отказе в возбуждении уголовных дел по обращениям нотариальной палаты в случае подделки нотариально оформленных документов. Принятие таких правоприменительных актов обосновывается отсутствием признаков преступления, предусмотренного частями 1 и 3 статьи 327 Уголовного кодекс РФ[1]: нотариальный акт не является официальным документом, а, следовательно, и предметом преступления[2].

Как представляется, подобная позиция является довольно спорной.

В законодательстве Российской Федерации признается публично-правовой характер нотариальной деятельности:

– нотариальные действия осуществляются от имени государства (статья 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденных Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (ред. 5 апреля 2013 г.)[3];

– контроль за деятельностью нотариусов осуществляется государственными органами в лице органов Министерства юстиции РФ, в том числе и за процедурой совершения действий (например, приказ Минюста России от 15 марта 2000 г. № 91 «Об утверждении Методических рекомендаций по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами Российской Федерации»[4], приказ Минюста России от 21 июня 2000 г. № 179 «Об утверждении Порядка прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса»[5], приказ Минюста РФ от 10 апреля 2002 г. № 99 (в ред. приказа от 16 февраля 2009 г. № 49) «Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах»[6], приказ Минюста РФ от 29 ноября 2011 г. № 411 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности»[7]);

– за совершение нотариальных действий уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством о налогах и сборах РФ (Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»[8] определил, что за совершение нотариальных действий, для которых законодательством Российской Федерации предусмотрена обязательная нотариальная форма, нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, взимает государственную пошлину по ставкам, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а частный нотариус – нотариальный тариф в размере, соответствующем размеру государственной пошлины);

– в определенных ситуациях вместо нотариусов их функции могут выполнять должностные лица органов исполнительной власти (сотрудники консульских учреждений МИД РФ за границей России – статья 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, статьи 5, 26 Федерального закона от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ (ред. 12 ноября 2012 г.) «Консульский устав Российской Федерации»[9]).

Из положений законодательства Конституционный Суд Российской Федерации сделал следующие выводы:

– осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»[10]);

– публично-правовые задачи обязывают занимающихся частной практикой нотариусов в установленных законом случаях обеспечивать льготное или бесплатное юридическое обслуживание социально незащищенных граждан (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. № 18-П По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год”» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов[11]);

– деятельность занимающихся частной практикой нотариусов не является предпринимательством или какой-либо иной не запрещенной законом экономической деятельностью и не преследует цели извлечения прибыли (там же).

Как отметил Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 19 мая1998 г. № 15-П, Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти, а Резолюция Европарламента от 18 января1994 г. характеризует профессию нотариуса как публичную службу, контролируемую государством или органом, действующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства.

В литературе отмечается, что нотариальная деятельность осуществляется через совершение действий, которые могут выражаться или сопровождаться в выдаче нотариальных актов. Нотариальным актом является совершение нотариусом удостоверительной надписи или выдачи свидетельства[12].

Таким образом, в данном случае рассматривается правовая природа именно нотариальных актов, получивших материальную форму, объективированных вовне.

Признавая публично-правовой характер и публично-правовое значение нотариальной деятельности, законодатель прямо не определяет нотариальные акты в качестве актов, имеющих официальное значение, официальных (публичных) актов. Однако на это указывает целый ряд юридически значимых обстоятельств.

В решениях Конституционного Суда РФ была выражена правовая позиция, в соответствии с которой нотариально оформленные документы имеют особую доказательственную силу и публичное признание (см.: Постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая1998 г. № 15-П и от 23 декабря1999 г. № 18-П).

В Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова, приложенном к Постановлению Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г., было подчеркнуто, что нотариальная деятельность имеет свои специфические признаки и регулируется отнюдь не частным правом. Как государственные, так и частные нотариусы по сути несут публичную службу, контролируемую государством или уполномоченным им органом. Нотариальные акты, служащие целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, имеют официальный статус, совершаются от имени Российской Федерации, что гарантирует доказательственную силу и публичное – в данном случае именно публично-правовое – признание нотариально оформленных документов. В силу этого нотариальные палаты, объединяющие нотариусов по функциональному принципу их деятельности, наделяются государством отдельными управленческими и организационно-контрольными полномочиями публичной власти.

Нотариат, в отличие от судебной юрисдикционной деятельности, называют институтом бесспорной юрисдикции[13], но признание нотариата юрисдикционным институтом указывает на близость нотариата и судебного производства. Более того, правовые последствия решений судов и нотариальных актов практически не различаются. Как отмечается, «с правовых позиций не существует различий в том, от кого исходит правоустанавливающий документ – от суда или от нотариуса. Нотариальный и судебный документы правоустанавливающего характера имеют одинаковую юридическую силу»[14].

Кроме того, акцентируется внимание на том, что «в требовании нотариальной формы проявляется особая социальная значимость сделок, для которых эта форма обязательна»[15]. А наличие особой социальной значимости признается в теории права одной из причин обращения к применению права: «когда общественное отношение в силу его особой социальной или личной значимости должно пройти контроль со стороны соответствующих органов государства с целью проверки его правильности и законности (…нотариальное удостоверение купли-продажи домостроения и т.д.)…»[16].

Самостоятельным видом исполнительного документа признается и нотариально удостоверенное соглашение об уплате алиментов, регулируемое Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «Об исполнительном производстве»[17] (пункт 3 части 1 статьи 12) и Семейным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) [18] (статья 100 и др.).

Нотариус (применительно к частнопрактикующему) – это публичное лицо, получающее полномочия от государства, реализующий их от его имени и под его контролем, т.е. государство, будучи заинтересовано в соблюдении законности и обеспечении равной защиты прав всех граждан, наделяет нотариусов обязанностями по реализации публичного интереса.

Нотариус обладает данными ему государством властными полномочиями, следовательно, от него исходит документ, обязательства по которому обеспечиваются государством, его правоохранительной системой[19].

Согласно комментарию к Уголовному кодексу РФ важным критерием отнесения работников государственных и муниципальных бюджетных и автономных учреждений к категории должностных лиц как субъектов преступлений по главе 30 кодекса является обладание правом совершать по службе юридически значимые действия, способные порождать, изменять или прекращать правовые отношения, т.е. имеющие организационно-распорядительный характер. Следовательно, должностным лицом необходимо признавать субъекта, который имеет право выдавать от имени государственного или муниципального учреждения, государственной корпорации официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу. Поэтому, в частности, должностным лицом является нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе (авторы комментария к статье 285 Уголовного кодекса РФ – Б.В. Волженкин, заслуженный деятель науки РФ, профессор кафедры уголовного права С.-Петербургского государственного университета, А.И. Чучаев, доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного права Московской государственной юридической академии)[20].

Нотариальные акты должны быть оформлены на особых бланках, в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (статья 51) формы нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах устанавливаются Министерством юстиции Российской Федерации.

В соответствии с «Положением о порядке изготовления, обращения, учета и использования бланка для совершения нотариальных действий» (утв. решением Правления ФНП от 21–22 декабря 2009 г., протокол № 14/09, с изменениями от 22–23 сентября 2010 г., протокол № 11/10, с изменениями от 18–19 августа 2011 г., протокол № 05/11, с изменениями от 29–30 марта 2012 г., протокол № 04/12)[21] бланки изготавливаются на специальной бумаге с водяными знаками, с использованием иных видов защиты согласно критериям отнесения товаров к категории защищенной от подделок полиграфической продукции. Бланки имеют последовательную (сквозную) нумерацию с указанием серии, порядкового номера и кода региона. Они подлежат хранению в металлических шкафах, сейфах и (или) в специально оборудованных помещениях, в условиях, исключающих порчу и хищение бланков (пункты 18, 19). Бланки, предназначенные для совершения нотариальных действий, не использованные или испорченные нотариусом, занимающимся частной практикой, передаются в нотариальную палату, а нотариусом государственной нотариальной конторы – в территориальный орган по акту, составленному в двух экземплярах (пункт 42).

Официальные документы порождают для использующих их лиц определенные юридические последствия, предоставляют права, возлагают обязанности либо освобождают от них (см.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 5. С. 15, 16). Этот признак также характерен для документов, выдаваемых нотариусами. Например, свидетельство о праве на наследство является основанием для регистрации права на недвижимое имущество в официальном порядке (часть 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

Следовательно, документы, выдаваемые нотариусами, представляют собой официальные документы, которые порождают права и налагают обязанности на определенных субъектов (или освобождают от обязанностей, предоставляют льготы и т.п.). Поэтому данные документы тождественны по своему значению правоприменительным актам, оформляемым правоприменительным документам, совершаются в особой процедуре уполномоченными органами (должностными лицами), например, судебные решения, исполнение которых подтверждается принудительной силой государства.

Нотариальная практика является одной из разновидностей юридической практики, имеющей официальный характер. Юридическая практика, по мнению С.С. Алексеева, «представляет собой объективированный опыт индивидуально-правовой деятельности компетентных органов (судов, других органов применения права), складывающийся в результате применения права при решении юридических дел»[22].

Следовательно, нотариально оформленные акты относятся к числу правоприменительных актов, одним из юридических свойств которых являетсяюридическая сила. «Под юридической силой правоприменительного акта, как и нормативного правового акта, понимается свойство акта действовать, властно порождать определенные правовые последствия». Ее основаниями выступают юридическая сила правовых норм, а также государственно-властная компетенция правоприменителей. «Недоучет второго момента невольно ведет к отождествлению юридической силы правоприменительных актов с юридическим значением индивидуальных актов соблюдения, исполнения и использования права (которые тоже осуществляются в соответствии с требованиями правовых норм), что нивелирует характерные особенности правоприменительных актов как государственно-властных актов, направленных на регулирование конкретных общественных отношений»[23]. Получается, что именно тот аспект, на который указывали авторы приведенной цитаты, и становится причиной непризнания за нотариально оформленными актами характера официальных, властно-публичных документов.

Как указывается далее в том же источнике, обязательные для лиц, в отношении которых они вынесены, правоприменительные акты «имеют обязательное значение также для всех организаций и лиц, деятельность которых в какой-то мере соприкасается с ними. В этом плане обязательность выступает в виде авторитетности данных актов, требования постоянного их учета и соблюдения всеми субъектами права»[24].

Толкование статьи 327 Уголовного кодекса РФ, содержащееся в решениях Конституционного Суда РФ, опирается на указанные признаки официальных актов, а, как следует из изложенного, они свойственны и для нотариально оформленных документов. В частности, в Определении от 19 мая 2009 г. № 575-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Морозовского Владимира Евгеньевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 327 Уголовного кодекса Российской Федерации»[25] Конституционный Суд указал, что «законодатель наделил правоприменителя правом в каждом конкретном случае оценивать свойства документа и признавать его либо предоставляющим права (освобождающим от обязанностей), либо нет и в зависимости от этого привлекать или не привлекать к ответственности за использование документа как подложного», «сложившаяся правоприменительная практика наступления ответственности за подделку официальных документов связывает не с формой, а с содержанием соответствующего документа, а именно с тем, что документ предоставляет права или освобождает от обязанностей, т.е. с установлением юридически значимых фактов, имеющих непосредственное отношение к обстоятельствам конкретного дела».

Таким образом, анализ специальных исследований, посвященных нотариату как системе органов и как особой юридической деятельности, а также обращение к теоретико-правовой литературе и практике юрисдикционных органов позволяет сделать вполне определенный вывод. Нотариальная деятельность является публично-правовой деятельностью по защите прав и законных интересов граждан и иных лиц, а документы, оформленные нотариусами при совершении отдельных нотариальных действий, имеют признаки официальных документов, подделка которых должна преследоваться уголовным законодательством.

Как представляется, указанный вывод касается как документов, полностью оформленных нотариусами, так и документов (или их копий), на которых была проставлена официальная печать нотариуса.

Четкое определение нотариально оформленных документов как правоприменительных актов, пользующихся защитой государства, в большей степени способствовало бы достижению указанной в концепции Законопроекта федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности» цели: более точное и однозначное раскрытие понятия и предназначения нотариата какпублично-правового института[26].

Интересно, что с рассмотренных позиций обсуждаемый в последние годы Проект федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности» (далее – Проект), включает целый ряд положений, в отличие от действующих Основ законодательства о нотариате, связанных с рассматриваемой проблемой. Вместе с тем их содержание могло быть более конкретизированным.

Согласно части 1 статьи 27 Проекта полномочия нотариуса осуществляются от имени Российской Федерации и носят публичный характер.

Общая характеристика нотариальных документов, согласно части 1 статьи 14 Проекта – обязательность для принятия и исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами, другими физическими и юридическими лицами в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом. Но, по-видимому, к этому и сводится юридическая сила нотариальных актов, о которой говорится в части 2 той же статьи. Юридическая сила (обязательность) нотариальных актов (в том числе нотариальных документов) освобождает от повторного доказывания фактов, удостоверенных или засвидетельствованных ими, в юрисдикционном органе (часть 2 статьи 15 Проекта). В предусмотренных законом случаях нотариальные акты приравниваются к исполнительным документам и подлежат принудительному исполнению в порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве (часть 2 стасьи 16 Проекта).

Стастья 159 Проекта, которая называется «Нотариальный акт», направлена на установление требований к его содержанию. Не достаточно конкретизировано с позиции рассматриваемого вопроса содержание применимых норм главы 19 Проекта. Согласно части 1 статьи 167 нотариальный акт вступает в силу с момента его совершения. Статья 168, судя по названию, посвященная юридической силе нотариального акта, характеристики этой силы не содержит. А статья 170 («Доказательственная сила нотариального акта») устанавливает нормы, в целом практически не отличающиеся от предписаний статьи 15 Проекта.

Не отрицая в общем положительного значения предлагаемых в Проекте положений, представляется, что большую определенность его положения о правовой природе нотариальных актов приобрели бы в случае исключения из части 1 статьи 14 словосочетание «в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом», а также включение в эту статью (по аналогии с процессуальным законодательством) дополнительной части: «3. Неисполнение нотариальных актов влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации».